Manuscrits et archives

Au début du XIXe siècle, aucune institution n'accueille les tous jeunes enfants. Le mode de garde est la nourrice, mais celui-ci a un coût élevé. Une mention des jardins d'enfants apparaît dans une circulaire signée de Gustave Moynier (un des cinq co-fondateurs de la Croix-Rouge). Il y est écrit qu'en 1861, un comité souhaite la création de jardins d'enfants, "à l'initiative de la Société d'Utilité publique". On sait qu'un premier jardin est ouvert à Genève, aux Pâquis, et qu'un second ouvre en mars 1863 à Saint-Gervais. De même, on note que les premières crèches en Suisse sont créées dès 1870 et en particulier dès 1874 à Genève (avec la crèche de Saint-Gervais). Les crèches sont payantes et, à cette époque, les contributions des parents ne suffisent pas aux dépenses. Les institutions créées ne bénéficient pas d'aides publiques et ne subsistent qu'avec les dons privés.

Les premières subventions de l'Etat et des communes dateraient de la fin des années 1930. Mais nous pouvons signaler que dès 1931 déjà, la municipalité de Genève s'intéresse à l'aide à l'enfance, en s'engageant notamment à "faciliter le développement des oeuvres en faveur de l'enfance". Les aides publiques favorisent petit à petit le développement des institutions de la petite enfance.

Au niveau législatif, une loi est créée le 17 septembre 1971 : la "Loi concernant l'attribution de subventions aux institutions recevant des enfants d'âge préscolaire". Avec cette loi, les communes subventionnent lesdites institutions, dans le but de favoriser leur création, leur développement et leur exploitation. Le règlement d'application de la loi date du 21 mars 1973 et "s'applique aux institutions sans but lucratif qui sont ouvertes à tous [...] : les pouponnières, crèches, jardins et garderies d'enfants". Pour bénéficier d'une subvention, une institution doit notamment soumettre annuellement à la commune, son rapport d'activité, son budget, son bilan et son compte d'exploitation. L'autorité communale prend alors sa décision, après préavis du Service de protection des mineurs. Des conditions optimales doivent être réunies avant la fixation du montant de la subvention.

Selon les Comptes-rendus de l'administration municipale et les Mémoriaux du Conseil municipal, on sait que de 1842 à 1982, le secteur de la petite enfance relève de l'instruction publique et est géré par des services tel que le Service Social avant 1946, des Commissions telles que la Commission de l'enfance en 1946 et la Commission municipale de l'enfance en 1947. En 1983, il dépend du Dicastère des affaires sociales, des écoles et des parcs. Jusqu'en 1985, il est géré par le Service des écoles et institutions pour la jeunesse (rattaché directement au Secrétariat du Conseiller administratif délégué). Fin 1985, certaines institutions sont en déficit car leurs subventionnements ne suivent pas l'accroissement de leurs charges. On assiste alors à de nombreux disfonctionnements de gestion.

C'est en 1986, dans un contexte de gestion insuffisante des subventions, qu'une expertise est menée par un ancien directeur de l'Office de la Jeunesse, Roland Berger. A la suite de cette expertise, le Conseil Administratif prend des mesures sur la gestion des institutions privées pour la petite enfance. Vu l'importance du secteur (plus de 300 collaborateurs et un budget de plus de 7 000 000 de francs), il décide de le détacher du Service des écoles et de créer la Délégation à la petite enfance (ou DPE). La Délégation réside d'abord à la rue Le Corbusier puis déménage au Chemin Edouard Tavan.

Suite aux problèmes qui subsistent à la fin de l'année 1986 (tels que le statut du personnel des institutions, les prix des pensions...), le Conseil Administratif crée la Commission de la petite enfance en janvier 1987. Elle regroupe les représentants des milieux intéressés (fédérations, syndicats...), de la Ville et des communes. Son secrétariat est assuré par la DPE. La Commission doit étudier les demandes des intéressés, le degré d'insatisfaction sur le système de subventionnement et l'éventuelle création d'une commission consultative et d'un règlement des institutions pour la petite enfance. Parallèlement, la Ville vote des budgets supplémentaires pour les institutions subventionnées, ce qui permet de couvrir les déficits et de compenser les pertes d'exploitation. Cela permet aussi de couvrir les dépenses liées à l'enquête sociologique engagée sur les institutions cette année-là.

La Commission de la petite enfance achève son rapport à la fin de l'année 1988. Le 18 septembre 1989, le conseiller administratif Michel Rossetti propose un projet de règlement sur les "conditions de subventionnement des institutions privées pour la petite enfance".

Le 11 juillet 1990, la petite enfance devient un secteur prioritaire suite à l'acceptation, par le Conseil municipal, du Règlement sur les conditions de subventionnement. Celui-ci offre de nouvelles libertés de gestion (partenariats aussi bien publics que privés...), mais aussi de nouvelles obligations pour l'obtention des subventions. Le règlement permet aussi la constitution de la Commission consultative de la petite enfance, dont la Délégation assure le secrétariat. On assiste également cette année-là à une uniformisation des tarifs de pension dans les institutions, selon les revenus des parents. Un autre fait marquant est celui de la mise en place, par Michel Rossetti, de la première convention collective du personnel de la petite enfance.

En 1991, la Délégation voit ses missions, ses structures et ses actions clairement définies grâce au règlement de 1990. Le siège de la DPE déménage dans des locaux plus grands, route du Bout-du-Monde, dans le quartier de Champel.

En 1992, la DPE propose de nouvelles normes au Département de l'instruction publique, sur les conditions d'encadrement des enfants. Et en 1996, elle remanie le règlement relatif aux conditions de subventionnement et le redistribue aux partenaires.

En 1997, un mandat est confié à un politologue, Jean-Paul Bari, qui doit évaluer la possibilité d'une gestion de la petite enfance par un employeur unique. Ainsi, en 1998, il produit un rapport d'étude en collaboration avec la Commission consultative de la petite enfance. Concernant les locaux de la DPE, la place commence à manquer en raison de l'augmentation du personnel.

En 2000 et 2001, la demande de place dans les institutions reste forte. On note aussi l'adoption d'un nouveau concept du Label Petite Enfance : désormais, les projets pédagogiques particuliers devront être présentés par leurs auteurs (à l'occasion d'une journée de rencontres et de réflexions) et les projets les plus intéressant seront récompensés par des prix. Le personnel de la Délégation augmente toujours, rendant les locaux trop exigus et posant donc des problèmes de conditions de travail. Un déménagement urgent est envisagé. C'est ainsi qu'en juin 2002, le Service déménage dans des bureaux plus adaptés sur l'avenue Dumas.

En 2003, le Grand Conseil adopte la "Loi sur les structures d'accueil de la petite enfance et sur l'accueil familial à la journée". Elle a pour but d'adapter l'offre et la demande de places, d'assurer la qualité des prestations offertes et de régler la répartition du financement canton/communes/parents. Elle s'applique, entre autres, aux structures d'accueil autorisées à exercer (crèches, jardin d'enfants, espace de vie enfantines, garderies, haltes-garderies, crèches familiales et lieux d'accueil d'urgence de jour) et aux structures de coordination. Toujours en 2003, en plus des bureaux principaux de la DPE, un espace supplémentaire est trouvé pour le collaborateur technique. Le Bureau d'information petite enfance, créé en 2002, déménage rue du Cendrier dans des locaux plus adaptés.

En 2012, la DPE se situe toujours sur l'avenue Dumas. Malgré les efforts engagés, l'offre de places dans les institutions reste toujours inférieure à la demande.

Depuis sa création en 1986, la DPE exerce des activités courantes et des activités ponctuelles.

En ce qui concerne les activités courantes, la Délégation est chargée de l'ensemble des tâches relatives à la petite enfance à Genève : supervision et assistance en gestion immobilière des institutions de la petite enfance (ou IPE), en gestion financière, en gestion du personnel, en gestion administrative, dans le domaine pédagogique de ces institutions et entretien des relations avec l'extérieur..

Une des activités principales est la supervision des IPE subventionnées par la Ville de Genève. Notons que le règlement du 11 juillet 1990 permet de préciser strictement les compétences et l'action de la DPE. Il précise que la Délégation collabore avec les institutions "pour leur organisation interne, tout en maintenant le principe de l'initiative privée". Par exemple, elle est chargée de "susciter la création d'associations [...] et de fondations [...] ayant un projet petite enfance, de déterminer leurs besoins et de proposer au département [...] les mesures utiles pour appuyer leur action". Ainsi, dès sa création, la DPE supervise, gère et met à disposition les locaux d'une trentaine d'institutions (crèches et pouponnières, garderies et jardins d'enfants, lieux d'accueil parents-enfants), soit plus de mille places pour les enfants jusqu'à cinq ans. Elle gère aussi le nombre de places d'accueil. L'objectif est d'offrir des modes de garde diversifiés et de qualité. Si on constate certaines années la fermeture d'institutions, la DPE compense cela par l'augmentation de la capacité d'accueil d'institutions existantes. Pour optimiser l'occupation des infrastructures et des places, la Délégation propose par exemple d'accueillir des enfants plus âgés. Elle supervise, dès 2000, une cinquantaine d'institutions, mais on constate parallèlement une pénurie de personnel qualifié et un manque de budget. Concernant le développement des structures d'accueil, il passe par la gestion immobilière de ces structures : entretien, nouveaux locaux, gestion des loyers... Les projets d'extension et la création de places sont favorisés grâce à la votation de crédits extraordinaires. La DPE autorise les aménagements et effectue des acquisitions d'équipements.

La Délégation assure également la gestion financière des structures : budgets, comptes et subventions, salaires. Dès 1986 sa mission est de clarifier les procédures de financement des IPE. Elle met en ordre et fait coïncider les engagements pris par les comités des institutions, avec les conditions de subventions requises. Elle prend contact avec les comités et les responsables des institutions et avec les fédérations des services cantonaux. Elle examine les projets de budget de chaque institution et donne des garanties de subventionnement. De plus, elle planifie les besoins, gère les barèmes et les prix de chaque institution, contrôle les comptes et les subventions avec l'aide du Contrôleur financier de la Ville, et contrôle la conformité de l'allocation des ressources. Le dialogue soutenu qu'elle entretient avec les institutions favorise une gestion comptable rigoureuse. Elle fait une analyse en profondeur des coûts budgétaires et propose des solutions pour rationaliser les modes de garde. Le soutien financier passe également par la gestion des salaires : un service de gestion directe est proposé par la Délégation. Elle fournit le suivi et le support nécessaire aux institutions qui utilisent un programme informatique de gestion de la facturation et de la comptabilité. Elle développe la gestion informatisée des institutions et met à niveau le matériel.

Une autre mission courante de la Délégation est la gestion administrative des IPE : gestion de leurs ressources humaines, gestion de la formation et du perfectionnement ; mais aussi directives sur l'éducation, soutien pédagogique, soutien logistique... Au niveau des ressources humaines, dans le cadre de l'application du règlement de 1990 sur les conditions de subventionnement, la Délégation se doit de contrôler tous les engagements et les licenciements qui interviennent dans les institutions subventionnées. Elle classifie également les salaires, veille à l'application de la convention collective de travail pour le personnel de la petite enfance, et est régulièrement sollicitée pour résoudre des problèmes de gestion. Elle soutient les comités confrontés à certaines problématiques comme les pénuries de personnel. De plus, elle gère la formation et le perfectionnement du personnel des IPE subventionnées, notamment en évaluant le personnel éducatif et en dispensant des cours de management en plus de la formation existante. Elle adapte ses formations aux besoins des institutions et projette le renforcement de la formation de base. Le soutien pédagogique et les directives éducatives font aussi partie de ses attributions : elle propose de nouveaux projets pédagogiques et soutient les institutions dans la réalisation de ces projets. Elle offre un soutien logistique aux institutions en les assistant dans la gestion de leur service informatique et technique. Enfin, elle fournit des conseils juridiques.

Finalement, la DPE entretien de larges relations avec l'extérieur : elle veille à l'application des recommandations de la Commission de la petite enfance ; elle représente la Ville en ce qui concerne la petite enfance en général, et fait appliquer la politique générale du secteur. Selon le règlement de juillet 1990, la Délégation assure "le lien entre les autorités municipales et la commission consultative de la petite enfance de la Ville de Genève". Elle collabore avec des lieux d'accueil très diversifiés. Par exemple, le jardin d'enfant "Ensemble", qui est spécialisé dans l'accueil des enfants handicapés, ou encore "La Madeleine des enfants", qui propose de nombreuses activités culturelles : expositions, animations, ateliers, actions artistiques et culturelles...

En plus de ses activités courantes, la Délégation exerce des activités plus ponctuelles.

Ainsi, elle procède à des enquêtes, des études, des partenariats et des collaborations et lance des projets spéciaux (projets communs d'innovation...). Cela donne souvent lieux à des publications. Par exemple, elle entre en partenariat avec les responsables de la petite enfance à Lausanne, et met en place des conventions entre la Ville et des partenaires privés pour faciliter l'ouverture de nouvelles structures. Elle engage une véritable politique de la petite enfance, qu'elle présente à diverses communes de la Ville de Genève et qu'elle met en oeuvre (principalement en s'assurant de l'application du règlement de 1990 par les association privées). La Délégation engage également des actions d'harmonisation des conditions d'accueil, notamment par la vérification de l'application des nouvelles normes sur les conditions d'encadrement des enfants. Une enquête sociologique est également menée à la fin des années 1980. Elle se base sur quatre axes : l'équipement, les usagers, l'évaluation des besoins et la localisation des équipements, et enfin les bassins de recrutement et la mobilité des usagers. Lorsque l'enquête s'achève elle permet de voir le fonctionnement des institutions et leur fréquentation, ainsi que le manque de places par rapport aux demandes.

L'Observatoire de la petite enfance (mis sur pied en 1992 avec le Service de la recherche en éducation, ou SRED), permet de mieux connaître l'évolution des demandes de places et donc d'adapter l'offre en conséquence. Elle valorise les projets pédagogiques novateurs de façon officielle avec l'institution du Label Petite Enfance (1992), qui permet de rendre visible les actions des professionnels au service de l'enfant. La Délégation soutient aussi l'association "Aide à l'intégration d'enfants avec des besoins spéciaux dans les lieux d'accueil de la Petite Enfance" (AIPE). Elle lance des investissements auprès des partenaires. Elle les consulte régulièrement sur la réorganisation du secteur de la petite enfance, et suggère un processus d'extension du service public. De vastes réflexions sont engagées sur cette réorganisation et sur le développement de la formation. Ainsi, un processus de sectorisation de l'organisation et de la gestion des institutions est engagé puis évalué.

Avec son "Bureau d'information petite enfance" (BIPE), créé par la Ville en 2002, la DPE oriente les parents sur les modes de gardes possibles et gère les inscriptions pour toutes les institutions. Cela permet de réguler l'offre et la demande et de mieux connaître les besoins de chaque quartier de la Ville. La centralisation effectuée allège considérablement le travail des institutions. Des projets pilotes de mise en réseau des institutions sont créés et évalués fréquemment. La Délégation met en place des programmes culturels, et dans le cadre du développement durable, un effort est fait par des collaborateurs volontaires, de trier les déchets. La DPE engage des réflexions financières et qualitatives sur l'alimentation, et travaille sur des projets de petite enfance avec divers départements.

Elle élabore également des documents de référence tels que : mémento, guide d'application des tarifs et des assurances, recueil de statistiques ou encore rapport comparatif du fonctionnement de la petite enfance à Genève et à Lausanne. Elle collabore aussi à la publication de brochures avec l'Observatoire de la petite enfance. Une "Bible qualité" est rédigée. Elle concerne les activités développées par les IPE et leur organisation et gestion. La DPE travaille avec le SRED, le BIPE et une sociologue, pour rédiger une plaquette "Petite enfance : indicateurs et tendances". Elle produit plusieurs publications de référence pour le public et les professionnels. Au niveau de la communication avec les partenaires, les publications permettent donc une meilleure circulation de l'information.

Les partenariats et projets engagés donnent lieux à des rencontres sur le thème de la petite enfance, ce qui assure une large communication avec l'extérieur. La Délégation organise des colloques, et participe à des événements particuliers. Par exemple, la déléguée participe à des conférences, des travaux et des commissions spéciales. La DPE organise une conférence sur les attentes des parents-enfants-professionnels, et elle participe à un groupe de travail avec les cuisiniers des institutions pour faire établir une "Charte de l'alimentation saine en crèche". Elle participe au Label Petite Enfance et également à la journée des Droits de l'enfant (elle organise une exposition de dessin et de peintures d'enfants). Enfin, elle s'associe à des événements avec la Ville : "Journée du livre", "Salon International du Livre et de la Presse", animations diverses pour enfants...

La Délégation crée aussi des projets pour améliorer les finances des institutions. Elle met en place une politique d'analyse et d'encadrement des coûts pour utiliser les budgets de manière optimale. Elle opère une refonte des tarifs des institutions, en collaboration avec la Commission consultative. Au niveau des salaires, la Délégation propose un service de gestion directe aux comités. L'informatisation, notamment des paiements et de la facturation, est soutenue par des cours aux usagers. Cela permet d'harmoniser les données de chaque subventionné et d'offrir un suivi approfondi des encaissements.

La Délégation prend enfin certaines mesures ponctuelles concernant la gestion des ressources humaines. Elle propose ainsi une gestion du personnel améliorée : base de données ; élaboration de nouveaux systèmes de gestion (informatisation des crèches, centralisation des salaires) et de nouveaux outils informatiques (pour la facturation des pensions et pour les statistiques). Concernant les conditions salariales du personnel de la petite enfance, de nouvelles échelles de traitement sont élaborées. Un document de référence sur le traitement des salaires permet aussi des améliorations. Au sujet de la convention collective, elle propose des séances de négociations pour discuter des mesures éventuelles d'économies du budget voulues par la Ville.

-Loi J 6 30 (LASIEP) du 17 septembre 1971 : "Loi concernant l'attribution de subventions aux institutions recevant des enfants d'âge préscolaire" (règlement d'application J 6 30.01 du 21 mars 1973). La loi et son règlement d'application sont modifiés en 1989 et en 2007.

-Règlement LC 21 551 du 11 juillet 1990 : "Règlement relatif aux conditions de subventionnement des institutions pour la petite enfance".

-Loi J 6 29 (LSAPE) de 2003 : "Loi sur les structures d'accueil de la petite enfance et sur l'accueil familial à la journée". Loi modifiée en 2007, puis en 2008.

Depuis sa création, la Délégation à la petite enfance se compose d'une part d'un personnel régulier et d'autre part d'associés dont le nombre et les fonctions évoluent avec le temps. En outre, la Délégation s'insère dans une structure administrative précise.

A l'origine, le personnel régulier se compose principalement d'un délégué, entouré d'un adjoint de direction et d'une secrétaire. Les personnes occupant ces postes vont changer et certains postes vont voir leur nombre augmenter. En 1986, Jean-Marc Boillat est délégué et Nicole Perraudin est engagée en 1987 en tant qu'adjointe de direction. Jean-Marc Boillat occupe sont poste jusqu'au 31 août 1988, puis est remplacé le 1er octobre de la même année par Marie-Françoise de Tassigny, ancienne directrice de la crèche des Marmousets à Saint-Gervais et présidente de l'Association genevoise des directrices(teurs) de crèches (AGDC). Elle est alors assistée par Guy-Olivier Second (conseiller administratif) jusqu'en 1990, puis par son successeur Michel Rossetti. Suite au départ de Nicole Perraudin le 28 février 1990, un nouvel adjoint de direction est nommé, Max Ratzenberger, qui entre en fonction le 1er juillet 1990 et quitte le Service en 1998. Patrick Chauveau le remplace alors comme administrateur. En 2002, la Ville de Genève ouvre le Bureau d'information petite enfance (BIPE) au Pont de la Machine, qui est chargé de gérer les places dans les institutions subventionnées par la Ville. Pour l'aider dans sa gestion, un outil informatique d'aide est mis à sa disposition en 2003. En 2004, le décès du comptable Gérard Pauli est un choc pour le personnel. Les dossiers qui lui étaient confiés sont pris en charge par les deux autres comptables, ce qui provoque un retard dans le travail de la cellule comptable du Service. En 2009, Marie-Françoise de Tassigny part à la retraite et est remplacée en 2010 par Francine Koch. Sandra Capeder lui succède en 2012.

La Délégation se compose également de collaborateurs divers. En 1986, on compte quatre collaborateurs venant du Service social et du Service des écoles. De 1988 à 2002, de nouveaux postes sont créés. Ainsi, la Délégation engage tour à tour du personnel temporaires ou fixe tels que de nouvelles secrétaires, des apprentis (parfois employés de commerce ou en maturité professionnelle), des collaborateurs sociaux, des collaborateurs administratifs, des techniciens, des comptables, un architecte, un coordinateur pédagogique, des réceptionnistes et des employés spécifiques pour la cellule « Salaires ». On peut noter qu'en 2000, le contrôleur financier fait des recommandations pour restructurer l'organisation de la DPE. De 2001 à 2004, on assiste à de nombreux changements dans le personnel : nouveaux engagements, remplacements, démission, transformation et transferts de postes... De 2003 à 2012, certains postes voient leur taux d'activité augmenter ou sont tout simplement supprimés. Par exemple, la cellule des salaires augmente sont taux d'activité et son nombre de poste, notamment grâce à l'Office cantonal de l'emploi, grâce au fonds "chômage" de la Ville et enfin grâce à un transfert du Service social.

Au-delà de sa composition, la Délégation s'insère dans une structure particulière. Jusqu'en 1985, le secteur de la petite enfance était géré par le Service des écoles et institutions pour la jeunesse (rattaché directement au Secrétariat du Conseiller administratif délégué). En 1986, suite à l'expertise de Roland Berger, le Conseil administratif décide le détachement du secteur de la petite enfance du Service des écoles et institutions pour la jeunesse, et crée la Délégation à la petite enfance. En 1987, la Délégation est rattachée au Département 5 nouvellement créé (ci-après nommé « le Département ») et à sa direction, mais ceux-ci vont subir des changements de dénomination. Ainsi, de 1987 à 1990, la Délégation est directement rattachée à la « Direction et secrétariat » du « Département des affaires sociales, des écoles et des parcs et promenades ». De 1991 à 2012, le Département et sa direction changent de nom à plusieurs reprises. Il s'agit d'abord du « Département municipal des affaires sociales, des écoles et de l'environnement » de 1991 à 2002 ; puis du « Département des affaires sociales, des écoles et de l'environnement » de 2003 à 2007 ; et enfin du « Département de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports » depuis juin 2007. Concernant la direction du Département, elle est dénommée « Présidence Direction » de 1991 à 1994 et en 1998 ; puis « Direction et secrétariat » de 1995 à 1997 et de 1999 à 2004 ; et enfin « Direction » de 2005 à 2008.

Pour conclure, l'organisation interne de la Délégation évolue du fait de l'augmentation et de la complexité des tâches qu'elle accomplit. Ainsi, elle voit ses effectifs augmenter et ses postes évoluer au fil des années. Elle passe de trois personnes en 1986 à une quarantaine de collaborateurs en 2012. Au niveau de son insertion dans la structure administrative, la Délégation est donc rattachée, pour sa première année de fonctionnement, au Secrétariat du conseiller administratif délégué. Dès 1987 et jusqu'à aujourd'hui, elle demeure rattachée à la direction du Département 5.

Fonds d'archives