Manuscrits et archives

La subordination des administrations publiques au pouvoir politique génère une tension naturelle entre une propension des premières à planifier au mieux sur le long terme les politiques publiques, et des mandats électifs qui poussent leurs bénéficiaires à ne prendre en compte que les réalisations immédiates. Alors que les visions à court terme dominent la face visible des débats politiques, en de rares occasions ce mouvement paradoxal entre deux entités liées se lézarde. Pendant les années 70, le Service de la planification à long terme de la Ville de Genève a matérialisé un renversement spectaculaire de cette sempiternelle tension.

La rédaction en 1968 du premier Plan financier quadriennal suscite chez les élus municipaux un élan, sorte de poussée vers le long terme, qui aboutira, en 1971, à la création d'une Commission de planification à long terme. C'est le Conseil administratif qui initie le plan financier. Dès sa présentation au Conseil municipal, ce plan provoque des réactions, de tous bords politiques. Alors que l'exécutif expose un outil de planification à court terme, le délibératif laisse aller son regard vers du plus long terme. Et dès le début, c'est la question de l'aménagement qui cristallise l'attention de chacun. Le 18 février 1969, le conseiller municipal Pierre Karlen (Parti du travail), demande une rectification des estimations du plan quadriennal en matière d'investissement. Ses craintes sont liées à la question du logement.

Quelques mois plus tard, le 24 février 1970, Dominique Föllmi (Indépendant chrétien-social) dépose une motion, développée le 17 mars suivant, qui demande une étude du développement futur, "à long terme", de la Ville de Genève. Cette motion, qui renverse la tension exposée plus haut en demandant à l'administration d'établir un plan sur le long terme, est acceptée à la majorité. Pour la réaliser, le Conseil administratif nomme alors, le 10 décembre 1971, une Commission de planification à long terme (désormais PLT).

Cette création s'inscrit dans le contexte d'une réponse globale, donnée le 14 décembre 1971 par le Conseil administratif au Conseil municipal, à la motion ci-dessus ainsi qu'à une autre motion Föllmi sur "les droits et les prérogatives de la Ville de Genève face à l'Etat" et à une troisième motion de la Commission des finances du Conseil municipal sur "le plan prospectif des besoins".

Il est impossible de ne pas lier la création de la PLT à la création, quelques mois auparavant, de la Commission pour l'organisation et la rationalisation administrative (CORA). Conjugaison urbanistique de la CORA, la PLT fait intervenir le même mandataire, la Société pour l'organisation et la rationalisation administrative (SORA). Elle se lie en plus à la Société d'étude de la prévision et de la planification (SEPP), installée à Lausanne. Quelques documents issus de cette dernière société indiquent clairement que la PLT était à l'époque particulièrement en vogue. Même l'Hôpital cantonal de Genève disposait d'un service de PLT.

C'est en 1975 que sort le rapport demandé par la motion Föllmi. Ses estimations courent jusqu'en 2000. D'une remarquable pertinence, ce rapport marque pourtant le point culminant de la PLT. Devenu service municipal depuis 1973, la PLT connait, dès la sortie du rapport de 1975, un confinement très clair. Et lorsque le Conseil administratif déplace plusieurs employés du service de la PLT en 1979, en la vidant presque totalement de sa substance, le Conseil municipal se saisit du dossier (séance du 11 septembre 1979). Les accusations pleuvent sur l'exécutif, accusé de vouloir liquider la PLT.

Bien que les accusations soient en parties excessives, le débat est symptomatique de la résurgence de tensions entre tenants du court et du long terme. De plus, le revirement a certainement été en partie accentué par le changement de paradigme économique lié aux crises pétrolières. A la fin des années 70, la PLT est vue comme superflue. Un paradoxe pour un outil de planification fondé pour éviter des dépenses inutiles. Confinée à la rédaction des Plans financiers quadriennaux, la PLT, vidée de sa substance en 1979, se dissipe peu à peu sans jamais disparaître officiellement.

La PLT se lance dès sa création dans un programme ambitieux de formation de ses membres à des méthodes américaines de gestion (méthode du PPBS, soit Planning Programming Budgeting System, traduite en français par la méthode RCB, soit Rationalisation des Choix Budgétaires). Ce n'est qu'une fois le PPBS établi qu'un noyau d'employés sera engagé, notamment des analystes. Alors que les questions démographique et urbaine sont importantes pour expliquer pourquoi le Conseil municipal et le Conseil administratif ont lancé la PLT, cette dernière s'investit immédiatement dans toutes les autres grandes questions.

En particulier, la question budgétaire est à signaler, puisque paradoxalement, la PLT s'intéresse dès sa création à la rationalisation budgétaire, tandis que la Ville de Genève ne connait pas encore un service de la dette trop important. La Société d'étude de la prévision et de la planifications (SEPP), à laquelle la PLT est liée, est animée par des groupes de travail, dont l'un traite de "la limite de l'endettement". Or, un autre paradoxe de l'histoire de la PLT veut que celle-ci soit soit abandonnée justement au moment où cette question devient problématique.

C'est le 7 février 1975 que la PLT présente au Conseil administratif un programme et une méthode de travail. Ces derniers impliquent très largement les services municipaux dans l'élaboration de plans d'action pour le futur. A partir de là, la PLT travaille par étapes, en procédant d'abord à une définition de l'avenir souhaitable. Ce dernier, confronté à une description précise de la situation actuelle, débouche sur l'élaboration de "futurs possibles", exprimés en plans statégiques à long terme.

Il est logique que le cheminement très long et fastidieux qu'a choisi la PLT, a rapidement produit de nombreux rapports intermédiaires, indispensables à l'élaboration de ce futur possible. Malheureusement, cette lente construction a rapidement échappé au Conseil municipal, pourtant initiateur de la démarche. Le Conseil administratif, pour sa part, n'a pas souhaité relancer un long processus d'élaboration d'un second plan stratégique, se contentant du premier.

La sortie du "Plan stratégique à long terme horizon 1990", en 1978, premier du genre, est par conséquent l'unique bouclement du processus complet. A partir de ce moment, le Conseil administratif considère que la PLT a terminé sa phase de "constuction", et limite sont action à une aide à la rédaction des Plans financiers quadriennaux.

Mémorial du Conseil municipal de la Ville de Genève, séance du 18 février 1969, 126e année, p. 2254

Mémorial du Conseil municipal de la Ville de Genève, séance du 17 mars 1970, 127e année, p. 1869

Mémorial du Conseil municipal de la Ville de Genève, séance du 14 décembre 1971, 129e année, p.930ss

Mémorial du Conseil municipal de la Ville de Genève, séance du 11 septembre 1979, 137e année, p. 538ss

CH AVG, 03.PV.130, Procès-verbaux des séances du Conseil adminsitratif, séance du 10 décembre 1971, p. 621-622

Créée le 10 décembre 1971 par le Conseil administratif, en réponse à trois motions de Dominique Föllmi et de la Commission des finances du Conseil municipal, la Commission de planification à long terme propose en 1973 au Conseil administratif de la muer en service municipal. Demande acceptée le 1er août 1973. Dès cet instant, une machine administrative vient renforcer la commission, jusqu'alors composée de cadres de l'administation. Tout au long de son existence, la PLT sera rattachée aux Services généraux de l'administration.

En 1974, la PLT comprend deux analystes, un employé à mi-temps ainsi que le chef de service. Une année plus tard, un troisième analyste, ainsi qu'un employé technique viennent renforcer l'équipe. Pendant 5 ans, cette organisation sera maintenue.

En 1979, soit quelques mois après la publication du plan stratégique, trois employés de la PLT sont déplacés dans d'autres services municipaux, ce qui provoque l'ire de plusieurs élus. Bien qu'il s'en défende, le conseiller administratif Pierre Raisin porte un coup d'arrêt définitif à la PLT, qui ne dispose dès lors plus des forces nécessaires pour réaliser une nouvelle étude d'un plan stratégique, du moins selon le processus choisi en 1975.

En 1983, l'ancien chef de la PLT, Roger Charrière, est tranféré à la direction des Services immobiliers, marquant la fin officieuse du service, qui disparaît dès lors de l'organigramme de l'administration municipale. Cette dernière continue pourtant à produire des documents estampillés "PLT" sans que ces derniers ne se rattachent au processus PPBS.

Un groupe de travail PLT, parfois dénommé Service de la PLT et composé de hauts fonctionnaires, continuera en effet son activité, réduite essentiellement au pilotage des Plans financiers quadriennaux, jusqu'à la retraite de Roger Charrière, en 1989.

Fonds d'archives